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《社會主義協商民主在當代中國的實踐與創新研究》研究報告(下)
發布日期:2018-10-23 16:42:24    來源:mmxcb    作者:未知    瀏覽量:4237

三、協商民主實踐:面臨的問題與挑戰

當前,我國基層協商民主已具備深厚的社會基礎,協商民主在基層的實踐和發展中也已經取得明顯成效,但中國是民主的后發國家,民主傳統、民主實踐匱乏,民主制度缺失,這既給協商民主提供了可行性的空間,也是導致協商民主的潛在風險的重要誘因,通過個案的解構,分析協商民主實踐仍然存在和面臨許多迫切需要廓清和解決的問題。

(一)政府主導下的協商主體地位不平等

協商民主要以平等為基礎,協商為原則,即無論在形式上還是在實質上要以平等為必要前提條件,協商民主不僅要保證協商主體法律地位上的平等,還要保證公民之間能夠平等協商。但是,在公眾事務處理中,往往是干部控制決策全過程,廣大群眾缺乏民主參與的機會和平臺。同時公眾在權勢、地位、資源、機會、信息各方面與政府的不均衡,導致協商主體實質上的不平等,往往是政府利益集團干預控制整個協商的主題、過程和結果,導致公眾代表談判地位處于相對弱勢,民主協商往往變成征求意見或通報情況。

(二)精英控制下的決策合法性有缺陷

協商民主的實質和核心就是公共參與、理性討論、自由平等、相互協商、促進決策、公共責任。公眾的參與和討論可以對不同目的沖突進行權衡,可以在政府與公眾之間疏通和矯正政府行動與公眾意愿選擇之間的矛盾。公民在政治表達、政治參與、政治決策形成的整個過程中體驗、感受、認同協商共識的必然性與合理性,較之于強加于他的“紅頭文件”更具說服力和認同感,[8]因此,協商民主在社會治理中的有效運作有賴于公共參與的擴展與深入。然而實踐中,由于政策信息的封閉性導致了公眾在獲取信息和占有信息方面形成劣勢地位,對相關信息沒有系統掌握和理性預見,多元化參與治理難以維系。調研發現,決策性協商成為少數精英和利益集團的專利公眾因為缺乏公開公正的制度化參與渠道而被排除在協商參與之外。另外,從當前的基層民主實踐來看,民主懇談、評理會、聽證會往往是面向精英的,由那些知識淵博、能力突出的政治精英掌控協商的話語權,從而使協商民主淪為精英民主。

(三)非“協商共識”產生的“一致性判斷”缺乏現實合理性

協商的目標是追求共識,協商共識是合法決策的基礎,能促進公共政策有效實施。協商共識產生于充分協商論辯基礎上,是協商參與者利用公共理性對所討論問題做出的一致性判斷。協商過程要具有合法性,協商結果要具有現實性,也就是說這個協商結果必須是包含內在根據的、合乎必然性的存在,“也就是說共識必須產生在正當性合理性的基礎上,不能簡單地用行政命令、長官意志、‘紅頭文件’和抽象的大道理來壓制群眾的各種合理訴求”?!?】我們參與旁聽的一起信訪聽證會案例,政府和開發商掌控的評議結論斷然用“兩個不可能”、嚴詞“三個忠告”回答因對征地補償政策不滿而上訪的村民,運用行政權力,盛氣凌人,強勢壓服,嚴重影響了村民利益訴求的實現。這樣求得的一致性效果是不持久,靠不住的。因為行政手段解決不了思想問題,基層政府應該尊重民主法治的精神,把草根階層視為自由而平等的公民,并在雙方有效銜接與良性互動過程中尋求共識。“社會的統一建立在各種合乎理性的學說達成重疊共識的基礎上,只有當政治上積極行動的公民確認,而正義要求與公民的根本利益又沒有太大沖突的時候,穩定才有可能。”[9]

(四)協商參與者的協商責任、理性和能力不足

參與協商聽證人員的素質如何,是協商民主能否取得效果的關鍵。協商民主要求參與者具備一定的理性分析判斷能力,尤其是在當前較為復雜的公共事務決策中,為了避免協商結果被強勢參與方左右的可能,參與者不僅要熟悉協商和討論的話題,還要具備較為專業的知識和能力。調查發現,有關基層事務的民主協商,大部分群眾表現出空前高漲的參與熱情,但實際參與時,往往由于自身的知識水平有限,利益表達、溝通協調、協商談判能力不夠,造成公眾愿意參與卻不知道該怎么參與的尷尬。博曼認為,缺乏能力有效參與民主過程的現象被稱為政治貧困,這種貧困引發了兩種后果:公開排斥和政治包容。[10]也就是說,政治貧困者要么是排斥在協商活動之外,要么是因為協商能力較差,在參與協商過程中沉默態度和無能的表現,其意見或被強勢者忽視或被能力較強者同化。這恰似對當前公眾參與公共事務的真實寫照。

四、推進我國協商民主實踐改革創新

協商主體理性不足和能力不夠的情況下如何實現協商民主的有效性?協商議程和程序如何設計?協商主體地位不平等帶來的片面性如何解決?這些問題都需要我們認真研究和解決。十八屆三中全會對“發展基層民主”提出了新要求,暢通民主渠道,健全基層選舉、議事、公開、述職、問責等機制。開展形式多樣的基層民主協商,推進基層協商制度化。十八屆四中指出,發展社會主義基層民主,建立健全基層群眾自治制度,充分保證廣大人民群眾依法直接行使民主權利。促進群眾在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中依法自我管理、自我服務、自我教育、自我監督。

(一)廣泛宣傳協商民主理論

重大公眾事務決策前都進行民主協商,都要以公共利益為導向,通過對話、討論、博弈、協商等過程達成基本共識。政府在頂層設計中應該大力推行協商民主,營造民主、協商的良好氛圍,方式多樣化和特色化,使協商民主的內涵根入公眾生活,塑造基層民眾的主人翁地位與責任,最終實現協商民主的生活化、習慣化,推進參與型治理的前進步伐。讓其知道他們有參與協商和決策的權利和機會,相信政府決定是具有約束力的。相反,如果公眾不斷被邊緣化,或總是“被拆遷”“被上樓”“被轉居”“被代表”,他們就會認為,老百姓的觀點和偏好沒有得到政府認真對待,沒有被平等地與其他人的觀點和偏好相權衡,甚至不能在一個公平正義的過程中得以評估。這樣,他們幾乎找不到什么良好的理由能讓他們參與影響他們生活的決策過程,并把這個過程看做是有權威的。[11]讓公眾知道參與協商程序,在這個程序中村民可以發表自己的觀點,討論問題、提出建議、對解決和管理社會行為做出決定。

(二)健全和創新基層協商民主制度

實踐協商民主,關鍵在于制度建設,通過制度明確協商民主參與主體的相關問題,規范協商民主的內容和程序。有了制度,有了規則,大家按照規則辦事,平等協商才能夠實現,協商結果才能夠有效。在流動性不斷增強的社會里,靠所謂熟人社會里才能產生的溫情脈脈的社區倫理來提升治理效果,顯然是緣木求魚?,F代社會治理依賴于一整套的法律、制度。聽證會、議事會、評理會等交流溝通的平臺必須有相關的制度保證。議事會與評理會的代表性問題、具體的協商活動程序、參與者的選擇、協商內容的確定、協商的效力問題,以及什么時間協商、在哪里協商、協商以后怎么辦等環節都需要通過制度建設加以認定和規范。通過制度化的手段和方式構建公共協商的制度和程序,減少動員性、號召性的痕跡,增強社會大眾的自治能力,才能使真正的基層民主實踐成為可能。首先,在協商時間上做文章。協商時間的確定對協商的時效性有著重要影響。黨的十八大提出“把政治協商納入決策程序,堅持協商于決策之前和決策之中,增強民主協商時效性”,與公眾切身利益密切相關的重大公共事務應當在決策之前和決策之中協商,切實提高協商民主的質量和效益。其次,在協商渠道上求拓展。除了現有的協商民主渠道外,拓展專題議政會面對面協商、網絡協商、論壇協商、意見征詢、民意調查等新途徑。實施中尤其要重視協商意見的報送和處理環節。最后,在協商路徑上求突破。要充分利用電視電話系統、信息網絡、廣播電視等現代化技術手段,以快捷的方式方法,快速傳遞協商信息,爭取最佳效果。

(三)合理限制地方政府權力

協商民主的制度建設和有效運行離不開政府的主導作用。政府是帶動公眾參與社會管理的最重要力量。首先,政府是公私利益的協調者和調解人,針對隨時出現的不穩定問題,本著平等、公正、理性的原則,搭建一個良好的對話協商平臺,建立暢通有效的談判、協商機制,提供暢通、便捷的利益表達渠道,將利益相關方引導到溝通的平臺上去,引導協商者在分歧中求均衡,在差異中求共性,在對立中求妥協,在沖突中求共存,在平等和法制軌道解決利益沖突。要從提高村居民制度化談判地位、實現和維護其利益角度出發,合理協調各方的利益,從而達成決策共識。其次,政府應適時轉變自己的定位,通過制度方式進入、影響和監督村居組織,理性地指導農村與社區的發展,積極扶持自治組織的生成、發育和成熟,推動實現社區組織自身的民主決策、民主管理和民主監督,并致力于培養公民自主參與意識和參與能力,實現還權于社區,最終達成政府與社區的良性互動。第三,改善干部工作作風,提高處置問題的能力和水平。對于工作不負責任,推諉敷衍或蠻橫無理、盛氣凌人,人為激化矛盾者,應嚴厲問責。

(四)不斷提高協商民主能力

協商民主要求協商者具備與議題相關的知識和信息,具備闡釋自身觀點的表達能力、論證能力和邏輯思維能力。建議從以下幾方面入手提高公眾政治參與的素質技巧和能力:首先強調政府政務公開,信息便民查詢、政策公開透明。其次,開展多種形式的教育培訓,引導村居民準確把握協商民主理論的精神實質、基本內涵和程序步驟,讓群眾獲得更多的學習和實踐機會,成為一種有足夠知識能力的公民。第三,要尊重好、保護好、引導好、調動好群眾的民主權利,讓其增強法治意識、大局意識。從老百姓的需求和根本利益出發,同時最大限度創造條件讓其參與協商,保障公眾對制度創新的知情權、參與權、咨詢權、評議權等,在涉及重大利益問題上,既要吸收群眾參與,還要聘請專家介入,彌補老百姓參與能力有限的缺陷,以最大限度地維護群眾合法利益。盡可能消除官民之間由于社會和經濟等不平等因素而造成的協商能力的不平等,實現政府管理和群眾自治的良性互動。

(本文為盟省委申報的2014年度民盟參政黨理論研究課題,獲民盟中央理論研究優秀成果二等獎,課題執筆人為陳曉莉。)

發布時間:2017年04月10日

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